【张英红】          解读《户口登记条例》 

新任总理温家宝可称得上“三农总理”。在中国大陆三农问题日益尖锐化的今天，
共和国走来了一位熟悉三农、关注三农、致力于解决三农问题的平民总理，这或许
是中国大陆9亿农民的幸运。笔者注意到，在新任总理与中外记者首次见面会上，
温家宝总理提到了宪法、民主、自由、权利、监督这些现代政治文明的关键词，尤
令人感到欣慰。不过，温总理在记者提问中说到的“自由和权利”，是特指香港居
民，而13亿大陆人民尤其是9亿农民的自由和权利似乎未引起政治家的应有关注。 

自由，本是人类普遍追求的价值目标。托克维尔认为，一个社会要成为自由的社
会，就必须拥有自由的个人。只有自由才能使他们摆脱金钱崇拜，只有自由能随时
用更强烈、更高尚的激情代替对舒适的爱慕，使人们的雄心转向比获取财富更伟大
的目标，放射出能使人看清和判断人类的罪恶和美德的光芒。可在中国大陆，自由
几近成了谈虎色变的“敏感词、贬义词”，政治家不敢倡导，学者不敢探讨，民众
不敢追求。这种在自由问题上的僵局，恐怕主要缘于毛泽东的“反对自由主义”和
邓小平的“反对资产阶级自由化”的严重影响。江泽民在其著名的庆祝中共建党80
周年大会上的讲话中，首次提出“促进人的自由而全面发展”的新论断，但在中共
十六大政治报告中，“自由”二字却被悄悄拿掉了。

其实，每一个共产党人都应该光明正大地说自由。因为马克思主义的老祖宗早在
150多年前的《共产党宣言》中就明确宣布：“代替那存在着阶级和阶级对立的资
产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自
由发展的条件。”在当代中国大陆，宪法、自由、民主、法治、人权等现代政治文
明的核心概念，几乎仅仅局限在极少数从事政治学、法学研究的专家学者的书斋
里。笔者所学虽非政治学亦非法学，但在鲜活的现实生活中，我切身感受到法治的
紧要、自由的可贵。在主流学术理论界对三农问题一味地沉醉在诸如“增加农民收
入、调整农业结构”之类的隔靴骚痒中，我曾发表过一篇《给农民自由》的作品，
这或许是中国大陆首次从政治文明的高度正面关注农民自由的文章。现在，当三农
问题实现了从学术理论界的普遍关注到最高决策层的高度重视的跨越后，人们需要
追问：中国大陆农民的宝贵自由是怎样失去的？ 

这是一个需要学术大家认真研究的大问题。但我们可以从对《中华人民共和国户口
登记条例》的解读中寻找到某种历史的答案和内在的逻辑关联。卢梭说过，人是生
而自由的，但无不在枷锁之中。套用这句话，我们也可以说，中国大陆的农民是生
而自由的，但却被人为地套上了制度的枷锁。这个人为的制度枷锁，就是45年前
“合法”颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》。1958年1月9日，这是一个
极平常的日子，也是一个深远影响了中国大陆每一个家庭、每一个人的日子，更是
中国大陆农民从法律上彻底丧失“居住和迁徙自由”的日子。这一天，中华人民共
和国第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议，正式通过了《中华人民共和
国户口登记条例》，同日，时任共和国主席的毛泽东签署公布。这个为今天尖锐化
的三农问题埋下严重祸根的条例的核心内容，就是严格限制农民进城。该条例第10
条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取
证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理
迁出手续。”该条例的正式出台，从法律上剥夺了农民的居住和迁徙自由权。从
此，中国大陆就人为地将全体公民划分为农业户口和城镇户口，一道固若金汤的城
乡隔离之墙将农民阻隔在城市之外，农民被人为地死死钉在农村这块画地为牢的土
地上。口里还刚刚唱着“翻身得解放”革命歌谣的贫苦农民，一夜之间却被人为地
用“户籍之绳”一个一个地牢牢系住在农村，不知不觉地降为此后倍受限制和歧视
的二等公民，农民的苦难开始被制度化为十分平常的日常生活。在走过一段漫长而
曲折的道路后，蓦然回首，人们才发现农民被人为地阻隔在现代文明之外，一个发
达繁荣的城市中国与一个贫穷落后的乡土中国失衡地行走在现代化的崎岖道路上。

本来，户口登记是一个国家和地区的基本社会制度。从个人角度看，一个人的出
生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况如果没有一个合法的登记，就不具备
合法公民的资格；从社会角度看，户口登记可以为政府公共决策提供必要的人口信
息资料。因此，古今中外大都有规范的人口登记制度。世界各国一般叫“民事登
记”、“生命登记”或“人事登记”。目前地球上绝大多数国家实行“事后迁移”
制度，公民不受人为因素的限制，居民迁徙或改变居住地，不受户口登记机关的约
束，也无需办理户口或人口迁移证。这充分保证了公民的居住和迁徙自由，体现了
各国政府深厚的人文关怀。至于像中国大陆这种人为实行城乡隔离的户口登记制
度，则在太阳系中有人类居住的星球上是绝无仅有的。 

即便在1949年乃至1958年以前的中国大陆，也根本没有人为制造的城乡分割的二元
户籍制度。要不然，作为大多来自农村的共和国开国元勋和建国功臣们，也就不可
能自由地从农村迁往城市，他们除了极少数靠头悬梁、锥刺骨，发奋读书考上大
学、跳出“农门”外，绝大多数人的最大可能是，要么在农村日出而作、日没而
息，明知种田要“倒垫”，但你不能不种，否则，一伙“工作方法简单、工作作风
粗暴”的乡镇干部就会闯进你的家门收取“撂荒费”，叫你不得安宁；要么加入
“民工潮”，办理城市暂住证到不属于你的城市打工，到年底还要为完全属于自己
的血汗钱苦苦哀求；要么被那些急于“率先基本实现现代化”的城市不需要以任何
借口就因为你是农民便将你“收容遣送”，并通知你的家属前来交纳“收容遣送
费”赎人。

被马克思称赞为“世界上第一个人权宣言”的美国《独立宣言》就已经确认了这些
不言而喻的真理：“人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可
转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”在《独立宣言》发表
近２００年后的中国大陆，为何出台明显剥夺农民这个“最广大人民”“追求幸福
权利”的《户口登记条例》？难道来自农村的共和国元勋们对农民没有感情？绝对
不是。毛主义时代的农民情结是显而易见的，全国上下天天高呼“消灭三大差别
（工农、城乡、体力劳动和脑力劳动的差别）”就是明证。可事与愿违的是，《户
口登记条例》刚刚颁布不久，中国大陆就陷入了“三年困难时期”，被“户籍之
绳”牢牢系住不能自主谋生的大陆农民，活活饿死的达４０００万之巨。这实足地
证明了农民出身的人并不一定能维护农民的利益这句断言。难道宪法没有规定公民
的居住和迁徙自由权？绝对不是。１９４１年《陕甘宁边区施政纲领》第６条就明
确规定保证“人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之
自由权”，１９４９年９月２９日通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会
议共同纲领》第５条把迁徙自由列为人民的１１项自由权之一，１９５４年９月
２０日第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第９０条第２款明
确规定“公民有居住和迁徙的自由”。正因如此，时任公安部部长的罗瑞卿在《关
于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中底气十足地引用《宪法》条文，并
认定“条例草案中某些带有约束性的规定”同宪法规定的“公民有居住和迁徙的自
由”是“完全一致的”，因为宪法所规定的自由是“有领导的自由，不是无政府状
态”。在当时，已经沦为权力婢女的宪法，早已是一纸空文，没有什么是与宪法
“相抵触”的。在一个没有建立民主宪政的社会，宪法不会有权威，公民的权利也
不会有保障。在1975年的宪法中，公民的“居住和迁徙自由权” 就干脆从条文中
删掉了，至今未予恢复，而《户口登记条例》却至今在起着重大作用。这给人们的
启迪是，只要存在着这种宪法服从于条例的现象，就没有真正的法治可言。 

最能清楚地将一个自由国家的状态和一个在专制政府统治下的国家的状态区分开
的，莫过于前者遵循着被称为法治的这一伟大原则。这是哈耶克在观察自由世界和
极权世界后得出的准确判断。在法治国家，宪法具有至高无上的权威，议会不得制
定和通过与宪法精神相抵触的任何法律。1791年12月15日批准生效的美国宪法修正
案就明确规定国会不得制定剥夺人民言论或出版自由等法律。在中国大陆，第一届
全国人大常委会顺利通过明显违宪的《户口登记条例》，这是人治的必然结果，却
是人民不幸的真正开端。在人治的框架下，“四大家”各起什么作用，曹锦清教授
曾一针见血：不管理论上怎么说，实际情况是权力集中在党委，政府只是党委的执
行班子，人大、政协只是一种摆设而已。人大、政协班子如果说有什么作用的话，
那就是安插即将离退休的党政干部。在“议行合一”理念中架构的中国大陆人大制
度，其致命缺陷是人大始终只是作为行政权的一个执行环节而不是独立行使立法权
的主体。当立法权从属于行政权的时候，就别指望良法了。旨在剥夺公民居住和迁
徙自由权的《户口登记条例》的颁布实施，使我们不得不惊叹250多年前伟大的政
治思想家孟德斯鸠的杰出智慧：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关
之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并
暴虐地执行这些法律。” 

全盘照搬苏联模式，实行高度集中的计划经济体制和高度集权的以党治国的政治制
度，是中国大陆农民戴着“户籍的锁链”陷入万劫不复深渊的总根源。1911年辛亥
革命后建立的中华民国是亚洲第一个共和国，中华民族迈开的宪政步伐遥遥领先于
亚洲诸国。但令人扼腕叹息的是，在中国宪政起步路上却杀出了个“程咬金”――
苏俄，这就骤然中断了中国的宪政民主进程。对苏俄模式的崇拜和对苏联模式的照
搬，主要源于孙中山和毛泽东。在当时，像孙中山这样毕生致力于中国“自由平
等”的伟大人物，也不能识别苏俄极权制度的致命弊端及其输出革命以求建立亲苏
俄政权的险恶用心。孙中山首先提出“以俄为师”，主动从苏俄移植“政治制度之
癌”――以党治国，将建国程序分为军政、训政、宪政三个阶段。蒋介石更是把以
党治国发展到了无以复加的地步，国民党的一党专政、以党治国，被全国人民所唾
弃，也成为在野的共产党革命的活把柄，最终使其在大陆丧失政权，逃到台湾后也
终被民进党取而代之。作为绝对服从共产国际的一个支部和苏俄忠实学生的共产
党，虽然激烈反对国民党的以党治国作风，但却完全秉承了老师那里移植而来的正
宗的以党治国教条。而一旦患上以党治国这种政治怪病，医治之难，真让人仰天长
叹。苏联到死都没治好它。中共对医治以党治国政治怪病虽早有清醒的认识，惜收
效甚微。邓小平在1941年就在《党与抗日民主政权》一文中坚决“反对以党治
国”，到他成为“第二代领导核心”时，又鲜明地提出“党政分开”，但到他老人
家去世时，党政始终也没有分开，相反，党政分开似乎成了政治改革中的一个禁
区。在人治的社会中，最高领导人的个人偏好往往会影响一个国家的发展方向。我
们曾一直被教导谨防“全盘西化”，谁知避坑落陷，到头来陷入了“全盘苏化”的
泥淖之中。毛泽东倡导的“走俄国人的路”就使中国义无反顾地“一边倒”向苏
联，彻头彻尾地实行“全盘苏化”。

全盘照搬苏联模式，是中国现代化道路上的最大曲折，它不仅将中国大陆的经济引
向死胡同，而且将中国自戊戌变法以来的政治现代化引入歧途，空前地导致了中国
本土的专制主义和从苏联输入的极权主义的双重联姻。世界公认的极权主义的经典
定义，是弗里德里希和布热津斯基概括的6个基本特征：第一，一个精心制作的官
方意识形态，它涵盖人们生活的各个方面，要求所有社会成员奉行。这个意识形态
的特点是彻底否定它以前的一切，许诺建成一个全新的尽善尽美的社会。第二，单
一的群众性政党，通常由一个人领导。这个以上述意识形态为指针的政党在组织上
是严格的等级制和寡头制，并且与政府官僚机构交织为一体。第三，由政党或警察
运用现代科学手段建立的恐怖体系。它可以是肉体的，也可以是心理上的。第四，
几乎是绝对地垄断大众传媒手段。第五，几乎是绝对垄断暴力手段。第六，由中央
政府对经济整体以及其他社会组织进行控制与指导。在计划经济条件下形成的剥夺
公民自由的户籍制度，神奇地印证了实行苏联式的中央计划经济是一条“通往奴役
之路”这个在20世纪40年代就被哈耶克作出的天才结论。 

陈独秀是国内较早对“苏联模式”进行深刻反省的智者之一。他在晚年感叹：“一
班无知的布尔什维克党人，更加把独裁制抬到天上，把民主骂得比狗屎不如，这种
荒谬的观点，随着十月革命的权威，征服了全世界，第一个采用这个观点的便是墨
索里尼，第二个便是希特勒，首倡独裁制本土――苏联，更是变本加厉，无恶不
作，从此崇拜独裁的徒子徒孙普遍了全世界……这三个反动堡垒，把现代变成了中
世纪，他们企图把有思想的人类变成无思想的机器牛马，随着独裁者的鞭子转动，
人类若无力推翻这三大反动堡垒，只有变成机器牛马的命运”。在中国社会转型时
期，在建设现代政治文明的进程中，陈独秀在创立党时对民主的信念和在晚年对
“苏联模式”的批判，值得今天仍然被《户口登记条例》束缚的人们记取。 

在过去的沧桑岁月里，我们习惯于剥夺农民的自由以求得社会的发展，事实上这种
国家发展思路和战略无异于缘木求鱼。只有自由，才能充分发掘人的内在潜能；只
有自由，才能创造更多财富和真正的幸福。《户口登记条例》给我们的教训是，今
天我们解决三农问题，必须从限制剥夺农民自由向创造一个自由而开放的社会转
变。20多年的改革开放，中国大陆取得了经济的快速发展，其根本原因就在于农民
自由空间的逐步扩展。国家是一种必要的“恶”，在国家观念上，我们应该走出
“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”这样的革命化判断。国家的唯一目
的就在于促进每个人的自由发展，尊重和保障人权。当前，在解决在农问题上，迫
切需要毫不犹豫地砸碎人为系在每个农民身上的“户籍锁链”。 

铁板一块的户籍制度，在改革开放后出现了不同程度的松动，这无疑是社会进步的
产物。各地纷纷出台的户籍制度改革方案，虽然赢得了不少赞誉之声，但它只是对
“有钱人”和“有知识之人”敞开城市之门，而不是对公民居住和迁徙自由权的认
同和尊重，因而它并没有动摇《户口登记条例》的核心内容。

从《户口登记条例》的颁布实施和至今未能彻底废除，这就不能不使人们从内心深
处发出呼唤：21世纪的中国迫切需要现代政治家。所谓现代政治家，就是既不同于
传统的官僚政客，也不同于从苏联引进的概念――领导干部。传统的官僚政客，就
是以“父母官”自居，满脑子的官本位思想，把民众当作儿子来统治、管制、束缚
和教训，他们从不谋求改变奴役人的专制制度，却热衷于跻身于特权阶层并维护其
特权利益；从苏联引进的概念――领导干部，就是自称“人民的公仆”，却人为地
突出领导者的个人权威，强化了人命令人、人控制人、人服从人的人治意识，千篇
一律的公共形象，使他们大都丧失了独立的个性和基本的创新能力。现代政治家不
需要太多的政治智慧，却需要一股非凡的勇气，能够真心实意地遵循宪法这个治国
安邦的总章程，遵循宪法这个治国安邦的总章程，就意味着宪法之外无权威，国家
权力受到宪法的严格制约，公民权利得到宪法的切实保障。现代政治家不需要创造
新的伟大理论，因为政治家首先不是理论家，即便是杰出的理论家，他除了自由地
发表自己的理论观点外，无权强迫任何人接受他的理论观点。现代政治家只需要在
宪法之光的照耀下，捍卫人类共同的政治文明成果，敢于言他人之不敢言，行他人
之不敢行。

对《户口登记条例》的解读，使我们清醒地看到，彻底废除这条典型的“恶法”已
刻不容缓。正如中国政府一贯主张伊拉克问题应该在联合国的框架内通过政治手段
和平解决一样，我们也一向主张农民问题乃至中国问题都应该在宪法的框架内通过
民主的和非暴力的手段予以解决。 


──（2003-4-9）录自【燕园评论】首发稿

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