【张英红】  恢复迁徙自由正其时

一个公民在自己祖国的大地上要办理“暂住证”，这是举世罕见的咄咄怪事。没有
“暂住证”的公民随时会被城市暴力“收容遣送”顿失自由，这是文明社会的人造
毒瘤。“孙志刚事件”怵目惊心地在世人面前上演了一幕公民被剥夺迁徙自由的凄
惨悲剧。虽然那伙披着“执政为民”外衣却丧尽天良残害孙志刚的无耻“暴徒”
们，在社会的一片正义声中受到了应有的审判和惩处，但“孙志刚事件”的更深层
意义在于启迪国人：恢复公民的居住和迁徙自由刻不容缓。

迁徙自由是现代文明国家的宪法和法律赋予每一个公民自由离开原居住地到外（包
括国内和国外）旅行、定居、就业的权利。居住和迁徙自由是公民人身自由的重要
组成部份，是一项十分重要的基本人权。

人类对迁徙自由的追求、奋斗和对该项权利的普遍确认，有着悠久的历史。迁徙自
由权就其最早的成文法渊源来看，可追溯到1215年英国的《自由大宪章》。该宪章
第42条规定：“自此以后，任何对余等效忠之人民，除在战时为国家与公共幸福得
暂时加以限制外，皆可由水道或旱道安全出国或入国。”1791年的《法国宪法》是
最早以成文宪法形式规定公民迁徙自由权的法律。该宪法第1篇第2款规定：“各人
都有行、止和迁徙的自由。”19世纪以来，世界各国宪法普遍都对居住和迁徙自由
作了直接或间接的规定。第二次世界大战后，居住和迁徙自由不仅成为各国国内法
所普遍确认和保障的基本权利，而且也成为国际人权宪章和人权公约所确认的国际
人权之一。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第13条规定：“
（1）人人在各国境内有权自由迁徙和居住。（2）人人有权离开任何国家，包括其
本国在内，并有权返回他的国家。”1966年12月16日通过的《联合国人权公约》
（即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及
《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》），都把公民的自由迁徙和居住作为
基本人权予以确认和保障。

在我国，最早在宪法上确认自由迁徙权的是孙中山领导的南京临时政府。1912年颁
布的《中华民国临时约法》第6款规定“人民居住迁徙自由。”此后，无论是北洋
军阀政府还是国民党政府，都不得不在宪法性文件中承认公民的自由迁徙权。中国
共产党早在1941年就在《陕甘宁边区施政纲领》中作过迁徙自由的规定。1949年9
月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的、起临时宪法作用的《中国人
民政治协商会议共同纲领》第5条，就把自由迁徙作为人民的11项自由权之一。195
4年9月20日第1届全国人大1次会议通过的中华人民共和国第1部《宪法》第90条第2
款，明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

可见，居住和迁徙自由已经得到了世界各国的普遍认可。

但由于深受苏联模式的严重影响，建国后我国建立起高度集中的计划经济体制。计
划经济的基本特征就是对资金、商品和人员实行高度集中的计划配置和管理。1953
～1957年，我国照搬苏联模式实行了第1个5年计划。正是在这个5年计划内，公民
的居住和迁徙自由开始受到了限制。1953年、1954年、1955年和1957年，中央先后
4次发出指示，劝阻农民盲目流入城市，并开始逐步改变自由迁移政策为控制城市
人口规模和限制农民进城的政策。1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关
于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做
好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市迁徙开始被贬称为“盲流”。在此基础
上，1958年1月9日第1届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口
登记条例》。该条例第10条第2款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城
市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关的准予迁入的证
明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家严格限制农民进城
的二元户籍制度，正式以立法的形式确定下来。这条明显违宪的、从根本上剥夺了
公民的居住和迁徙自由权的《户口登记条例》，近半个世纪以来深深地影响着中国
的每一个家庭每一个人，至今仍在起着主导作用。1975年《宪法》在没有作任何说
明的情况下干脆取消了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由的规定。1978年《宪
法》和1982年《宪法》对公民居住和迁徙自由权也未予以恢复。1988年、1993年和
1999年的3次宪法修正案，也都没有涉及公民居住和迁徙自由这项政治权利。中国
公民宝贵的居住和迁徙自由权，就在这种宪法意识淡薄的制度环境中，被排斥得无
影无踪。

限制和剥夺公民居住和迁徙自由的消极后果是十分明显和严重的。经过20多年的改
革开放，整个中国都发生了翻天覆地的变化。但由于政治改革的滞后，一系列不适
应时代发展的旧观念、旧做法和旧体制延续至今，已成为制约人的自由而全面发展
的重大掣肘。“孙志刚事件”就是一起典型的新时代与旧体制相碰撞的一起揪心血
案。

现在，在宪法中重新恢复公民的居住和迁徙自由权的时机已完全成熟。抛弃计划经
济、发展市场经济，是我国改革的逻辑起点和必然选择。市场经济客观上需要资
金、商品和人员的自由流动。而人员的自由流动是市场经济充满活力的真正源泉。
在宪法的层次上确立公民的居住和迁徙自由权，是确保市场和社会有序运作的根本
途径。以市场为取向的改革，已经和正在冲击那些限制和剥夺公民居住和迁徙自由
的旧观念、旧做法和旧体制。要全面建设小康社会、发展民主政治、建设政治文
明、实现人的自由而全面发展，没有公民起码的居住和迁徙自由是不可想象的。我
国政府多次公开声明尊重《世界人权宣言》和履行《国际人权宪章》。1997年9月
党的15大正式提出“要保障和尊重人权。”1997年10月27日和1998年10月5日我国
政府先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际
公约》。2001年2月28日9届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会、文化
权利国际公约》。笔者相信，《公民权利和政治权利国际公约》不久也会被批准。
签署和批准这些国际人权公约，最迫切的就是要在宪法中重新恢复公民的居住和迁
徙自由权。

在宪法还没有明确保障公民居住和迁徙自由权的时代变革中，各个城市的收容遣送
站已不折不扣地蜕变为某些职能部门明目张胆敲诈勒索的“榨油机器”和明火执仗
践踏人权的“罪恶堡垒”。对于一个常常习惯于道德追问而轻轻放过制度质疑的民
族来说，好了伤疤忘了痛是常有的事。“孙志刚事件”尚未平息，湖南岳阳又重演
收容遣送站打人惨剧。这就使人感到，在法治的视野下，对收容遣送制度决不是修
改完善的问题，而是必须尽快予以根本废除的问题。我们希望孙志刚的死，能理性
地唤起国人对自由的渴望和珍视。现在，是我们彻底告别“暂住证”和“收容遣
送”制度、庄严地将公民的居住和迁徙自由权写入宪法的时候了。
（2003年6月11日）

——2003.6.23.录自《民主通讯》2003.6.22.

〔转载自《民主论坛》； http://asiademo.org/gb  〕

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