杜导斌 选举和选举制度中的猫腻
2001年岁末，本人有幸看到由胡盛仪，陈小京，田生三位先生合著，徐育苗先生主编，商
务出版的《中外选举制度比较》一书。要说明的是，该书是作为国家社会科学基金支持的
项目《中外政治制度比较丛书》系列之一面世的。从总体上看，该书立足于服务当前，拿
“西学为用”的陈腐不堪的学术观念，以给当前体制“抬轿子”的立场，用一副老爷腔调
立论行文，原是不堪卒读的。尤其是书中内容前后重复，缠缠夹夹，又对现有体制中的种
种弊病虚词伪饰，明明是骗局，却巧言回护，种种献媚情节，让人恶心。但如果识破惑
言，正话反读，却不难看出中国当前选举和选举制度中的各种猫腻，这大概是出乎著者意
料的。
按《宪法》上的说法，当代中国政制是“人民民主专政”，属于“民主”政体的一种。然
而，同是打“民主”的旗子，西方发达国家给人真正民主的感觉，我们的民主给人映象却
是有其名无其实。两者的差别在哪里？两者的距离在哪里？如果要实现真正的民主，我们
应从哪些方面改进？
所谓民主政治，通俗说来就是国家主要官员和民意机关代表必须实行任期制，选举制是实
现任期制的主要保证。在当代西方发达国家里，民主政治不是一个笼统的概念，它是建构
在选举制度、代议制度和政党政治共同组成的铁三角之上的。如果将这三个制度作个形象
的描述，政党政治就好比是大厦里进进出出、川流不息的人流，代议制度好比是大厦本
身，选举制度则是大厦的基础。由于全面地系统地阐述中国民主与外国民主的异同题目太
大，因此，本文只打算从民主政治的铁三角之一角──选举制度入手，以反读《中外选举
制度比较》得来的资料为依托，通过对我国选举和选举制度中具体环节的分析、解剖，以
及与外国的进行对比，力图揭示问题和距离所在。
选举目的不对。1933年6月出版的【红色中华】上，登载有毛泽东的一篇讲话：《今日选
举》。报告中毛泽东讲道：“苏区的工农群众已经夺取了政权，我们要时刻保护这个政
权，发展这个政权，使之能尽打击内外反动势力，增进工农福利的重大作用。要使之尽这
种作用，就要用选举的方法，把大批最觉悟最先进最积极的分子选进苏维埃去，而把旧人
员中那些不中用的分子淘汰出来。这是最重要的一件事”。这段话里有两层意思：一是主
张选举只应选支持者，不应选不合己意的（不合时代的）旧人员；二是选举的目的是保护
这个政权、发展这个政权，选举不过是达到夺取政权保有政权的工具。1941年，毛泽东发
布了《陕甘宁边区政府为改造及选举各级参议会的指示信》，信中有这么一句话值得重
视：“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是说不要民主。不要民主，就等于不要
革命。”在此，选举的目的悄悄发生了改换，不再是保护政权，因为政权是国民党的，因
此，选举的目的变成了“革命”。由上面两个例子不难得出这么个结论：在我国第一代领
导核心的观念中，选举及选举制度只是革命的手段和工具，是夺取政权的工具之一。
西方民主作家关于选举的理论与此大相径庭。在经典民主思想家看来，选举是途径，是实
现民主，或人民主权原则的最有效的、最好的、或至少在目前看来甚至是唯一的途径。人
民要把主权（最后决定权）保留在自己手中，唯一可行的办法就是举行定期选举。密尔在
《代议制政府》中，论证了“代议制政府是理想上最好的政府形式”，并把选举列为代议
民主制必不可少的组成部分。当代成熟的民主国家更把选举制度上升为与代议制度、政党
制度并驾齐驱的地位，作为维持国家和社会良性运作的支柱之一。
选举权与被选举权存在严重的不平等。先说选举权上的不平等。《中华人民共和国宪法》
将我国的政体定义为“人民民主专政国家”，国家由人民当家作主。许多人因此常常有个
误解，以为“人民”是与“公仆”相对而言的一个概念。即：我非“公仆”，即是“人
民”，并因此认为这个人民的国家当然有自己的一份。这些人是误读了“人民”一词的含
义。在无产阶级专政理论里，在我国的法律规定中，“人民”其实是一个政治概念，是与
“敌人”相对而言的。毛泽东1957年曾经指出：在社会主义建设时期，一切赞成拥护和参
加社会主义建设的阶级、阶层和社会集团都属于人民范畴。可见，“人民”是按政治态度
划分的，是把一群人按他们各自的政治态度不同将其划分为“人民”和“敌人”两部分。
简单点说就是，赞成和拥护我老毛的就是“人民”，反对我老毛的就理所当然失去了“人
民”的资格，全国人民就应自动将其当敌人对待。这种观念在选举中得到了充分体现。19
33年8月颁布的《苏维埃暂行选举法》中，规定“剥削者，靠迷信为业者，反动政府的军
警宪等反动分子以及他们的家属，没有选举权和被选举权”。注意！连“他们的家属”都
“没有选举权和被选举权”！1953年，“未改变成分的地主阶级分子，剥夺了政治权利的
反革命分子，剥夺了政治权利者和精神病患者”也被排斥在选举大门外。1979年废除了这
些不平等规定。但接着又有新的不平等产生。1982年的《选举法》规定：全国人民代表大
会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数分配，省、自治
区人民代表大会的代表同一比例为5倍，自治州、县、自治县的同一比例为4倍。1995年，
为了缩小城乡代表比例差别，将各级大会的城乡代表所代表人口数比例统一4：1。在真正
民主的政体下，“一个人在一次选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要”，这是
公认的法则。违反这个法则的选举，即是“不民主”的选举。它带来的后果是：一项公共
政策虽然经过人大立法，但很可能大多数人根本不能接受。4：1的比例赋予中国农民二等
国民的政治地位。正是这种屈辱的地位，使我国许多根本不代表农民利益的，伤害农民利
益的政策，被冠以国家意志的名义，不可抗拒地强加给了农民。
再说被选举权的不平等。我们常说社会主义国家是占大多数的无产阶级分子管理国家。实
际上，社会主义国家仍然是“多数人的统治要通过少数人管理来实现”。列宁就说过：
“苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先
进阶层来为劳动群众实行管理，而不是通过劳动群众来实行管理的机关”（《列宁选
集》，第3卷，第789页，人民出版社1972年版）。这句话里的重点是“先进阶层……实行
管理”八个字。中国是13亿人，其中先进阶层是多少？即使将全体6500万党员都算在内，
也只占全体国民的5%。问题还不仅仅在于少数管理多数，更严重的是，这不到5%的少数人
是长期地、不可更改地、必然地占据管理者位置，建国52年来的被选举权，绝大部分都为
这少数人所享有。
按《宪法》条文，我国包括文盲半文盲在内的绝大多数无产阶级人民群众都理当享有被选
举权。但是，别高兴得太早！全国人大常委会有关文件又规定：“全国人民代表大会是国
家最高权力机关，为便于行使代表职权，代表一般为具有独立审阅大会有关文件的水
平”，并且绝大多数地方人大常委会也都有类似的规定。面对这些“规定”，我不禁要
问：是全国人民代表大会通过的《宪法》效力高？还是人大常委会文件的效率高？这些肢
解宪法、违背宪法精神和原则的文件何以能够出台？但是，事实上是，正是这些非法的作
法从暗处、从事实上蚕食了、剥夺了未受教育和少受教育者的被选举权。
选举被不公正的选举组织玩弄于股掌之中。主持选举的组织是实施公正选举的首要环节，
世界各国对选举组织的构成和运作都有一套成形的制度。以美国为例，联邦选举委员会是
专司选举的常设机构，其成员必须经总统、参议院委派，工作程序严格遵循法律规定。然
而，在我国，选举组织都是临时性的。按现行《选举法》，全国人民代表大会常务委员会
主持全国人民代表大会的选举，地方各级选举也由本级人大常委会主持。这些临时班子执
掌着选举组织的全权：分配应选代表名额，确定代表候选人名单，确定投票时间，组织代
表投票，计票，确认并宣布选举结果等所有与选举相关的职权，全由它们把持。这些选举
委员会的组成人员同样由本级人大常委会任命，其享有广泛权力的主席一律由本级党委一
二把手兼职，其成员的人数、任职资格也没有法律规定。也就是说，只要人大常委会认为
合适的，听话的，都可以选为成员，不合意的，则随时可令其下课。因此，对各级人大代
表的选举工作，最应该享有权利的选民根本无法过问，一切尽在党的掌握之中，人民要想
独立地行使自己的意志，连机会都不给予。
不民主的候选人提名和确定程序架空了选举。无论中国还是西方列国，进入现代社会后，
对国家政治生活中起主导作用的都是政党。在政党政治的作用下，政治官员，人民代表候
选人的提名权均为政党所掌握。没有政党作后盾，任何人要想孤军奋战问鼎政治权力都几
乎是不可能的。在50余年的中国选举史上，候选人名单绝大多数都由中国共产党提出，虽
然其它民主党派、各人民团体、选民名义上也有提名权，但是这些被提名的对象，最后也
无不需要经过共产党的认可。
现行《选举法》第二十八条将候选人提名权按选民、政党、团体的次序排列，要求人大代
表候选人应以选民或代表提名为主。但同一部法中，却又将原来的3人联名提名，扩大为
10人联名，加大了对选民或代表提名权的限制，间接缩小了选民或代表的提名权。《选举
法》第二十六规定，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。但是，这些
候选人都必须于事先经过中国共产党的统战部门、组织部门和政府人事部门的“考察”和
“培养”。与此同时，为了确保选举中的胜利，共产党在每次换届选举前都要“加强对选
举工作的领导”，集中时间预作充分准备。虽然《选举法》对共产党在人大代表中的多数
席位没有作出规定，但在没有其它对手与之争雄的情形下，仅仅通过上述对提名权的直接
和间接控制，也大体上可保证执政党的一家天下，法律规定的选民及其他政党提名权，实
际上都流于一纸空文。
不竞选，代表不需对选民承担政治责任。在任何一个成熟的选举制度中，竞选都是选举的
高潮和最重要组成部分。候选人通过竞选宣传自己，努力把自己的政治主张告知选民，向
选民作出一定的承诺，在取得选民信任的同时，也等于是宣布自愿承担相应的社会政治和
个人道德责任。选民则通过竞选寻找、挑选自己利益的忠实代言人。中国的选举中没有竞
选这个至关重要的环节，可以说也就失去了选举的大部分意义。中国的候选人甚至不存在
自我介绍的义务，甚至根本无须与自己的选民见面选民。虽然有挑选候选人的权利，但这
种挑选不再与自己利益相关，而变相为对候选人职务、社会地位、社会影响等等的选择。
候选人一旦当选，也没有为选民据理力争、主持正义的义务，仅仅只享受一个社会荣誉。
没有竞选的选举，对广大选民而言，不过是一场虚伪和欺骗。没有不同政治主张的碰撞，
严格说来不应叫作政治选举，充其量只应称作一场“模拟选举的游戏”。
失去竞选的自然淘汰机制，无异于给平庸的官员和代表们打开了绿灯；而失去竞选的机
会，对身处底层的才俊之士则等于是被堵塞了通过竞选获得底层大多数支持而走在社会政
治高层舞台的大好机遇。
等额选举类似于政治闹剧。1979年前，各级人大代表的选举全部采用等额选举的方式，选
举实际上在候选人名单确定过程中已经完成。随后的选举，不过是履行一个手续罢了。人
民的选举权形同虚设。
1979年后，人大代表改为差额选举，虽然比等额选举进了一步，但由于候选人提名权被控
制，差额选举也类似于一场场温和的政治分脏。与此同时，等额选举也并未退出历史舞
台，宪法和法律给等额选举开了一扇扇后门，供各级领导人进出方便：“地方各级政府正
职领导人、县级以上各级人民法律院长、人民检察院检察长原则上应实行差额选举。但如
果提名只有一位候选人时，也可进行等额选举。
这里特别要指出国家主席的选举中的种种猫腻。近来经常看到一些政治狂人，一厢情愿地
奏起“国家主席狂想曲”。这种望宪法之文而生义的元首梦，其实是对我国国家元首选举
制度的无知。不错，按《宪法》条文，凡有选举权和被选举权的年满18岁的中国公民，理
论上都有被选举为国家主席的可能。但是，实际上，《宪法》里的规定大部分不过是纸上
的画饼。在《宪法》之下还设置有三道栏杆。正是这三道栏杆，成为普通公民通往国家元
首道路上不可逾越的障碍。这三道栏杆两明一暗，在明处的两道是《全国人民代表大会组
织法》、《全国人民代表大会议事规则》。这两部法律上规定：中华人民共和国主席人选
其提名权归全国人民代表大会会议主席团。一道暗处的栏杆是一条不成文的惯例：国家主
席要由中国共产党中央委员会向全国人大主席团等额推荐。尤其这后一条“惯例”，不仅
把9.5亿非共产党员的中国公民的主席被选举权剥夺净尽，同时也把在中共中央委员会中
没有地位没有政治势力的99.99%以上的共产党员压制在最高权力台阶之下。共和国已有过
5位国家主席：毛泽东，刘少奇，李先念，杨尚昆，江泽民。这5人可分为两类。一类是实
权元首，如毛泽东，解放初期的刘少奇，江泽民，三人有个共同点，即都是当时的中共中
央政治局主要负责人。另一类是虚位元首，如文革后期的刘少奇、李先念、杨尚昆也大抵
属于这一类，他们虽然不是政治局里的一二把手，但也是有政治局背景的中国共产党中央
元老。可见，没有中共中央政治局作背景，普通公民的国家元首理想终不过是一枕黄梁。
多级间接选举使民主成为“官主”。民主国家里，间接选举往往被设计来限制某些公职人
员取得公众支持，消弱其权力基础。然而，在中国，间接选举却被用来作为国家权力机关
产生的主要方式。除县乡两级人大实行直接选举外，县级以上的各级人大代表均由下级人
大会议选举产生，村民委员会主任以上的官员也全由同级人大会议或其常委会间接选举，
国家级政权机关的权力基础起码是三级间接选举的产物，代表或主席的选举基本上都是代
表的意愿，而不是选民的意愿。行使国家权力的代表和公职人员与选民之间的距离和隔阂
近似于世袭制。
允许公职人员当选人大代表，鼓励自己监督自己。按《宪法》对民意机关的授权，各级人
大代表会议负有监督同级和下级人大和人民政府，及其工作部门的职责。现行选举制度允
许行政领导当人大代表，造成行政领导在各级人大代表中占据相当比例，并且实际上拥有
比一般代表更多更大的发言权。这种体制至少在客观上造成了自己监督自己的状况，从而
使人大的相当一部分监督权成为空中楼阁。
代表罢免程序直接造成代表身份临时化，间接造成代表权能虚弱化。《选举法》规定，中
国的选民代表或选举单位对自己选举产生的人民代表及国家机关组成人员拥有监督权和罢
免权。这一招等于是横在代表和官员，特别是代表们前途上的一根绊马索。一旦哪个代表
稍不听话，擅自行使独立意志，将时刻面临遭罢免的命运。为了把代表们的政治生命牢牢
捏在手心，《选举法》把罢免权不是交付全体代表大会，而是“由大会主席团会议审议
后，提请全体会议表决，或由主席团提议经全体会议决定”，让御用工具“主席团”手握
代表的生杀大权，对合意的，可通过主席团不提起而保护之，对不合意的，则来个先入为
主，抢先定性。实际上，这一招就等于是把罢免权交付给了各级人大主席团。也就是说，
各级人大代表的政治生命事实上控制在由各级党委把持的人大常委会的官僚们手上。
代表的非常任制，代表人数过多，造成代表的职权有名无实。普通代表不可能选上人大常
委，全年有效议事时间一般只有20天左右，县乡两级直选代表有效议事时间更短，不可能
对各项工作进行深入细致的讨论、争辩，通常只能在一知半解的情形下，在“对党和政府
领导充分信任”的假定下盲目行使表决权，这种情形下是无法真正行使代表职权的。目
前，全国人大及地方各级人大代表人数过多，1998年第五届全国人大代表多达2979人，每
人发言10分钟，需要496个多小时才能来一个循环，按8小时工作制，必须持续62天不休
假。基层人大代表同样人满为患。“一个50万人口的中等县，代表名额可达220人，县级
人大最高名额可达450人”，超过欧洲一个中上等强国的议会规模。“省级人大代表更可
达1000人”，几乎是俄罗斯、印度等人口大国议会的一倍。代表人数过多带来的坏处是明
显的：一是人越多耗费越大，而效率反而越低，每年各地的人大会议，哪次哪里不是耗费
百万千万？真正在人大会议上得到公平合理解决的又有多少问题？二是每个代表的发言权
表决权是随着会议总人数增长而下降的，人大代表人数越多，单个代表的意志就越不重
要，而主持会议的主任们便越重要。
不合理的选区划分办法方便了官员当选。中国50年一贯制地实行地域代表制，选区按地域
划分。候选人甚至不一定需要是当地居民，极大的方便了京官、高层官员当选为代表，同
时也使得代表的“代表”资格更加显得可疑。在选区的具体划分方法上，规定可以按居住
状况划分，也可以按生产单位，事业单位，工作单位划分。这种选区划分办法，加上候选
人身份无限制，无异于给农村中的宗派强者和各单位的头头脑脑们的顺利当选大开绿灯。
计票上的多数当选制使少数派无法当选。少数派在国家政治生活中也就失去了自己利益的
代言人。
选举经费由财政包办欠妥当。当代最富有的国家如美国等，其候选人的选举经费都不由纳
税人负担。中国这么穷，穷人这么多，选举经费反而由各级财政包揽，间接转嫁到贫民头
上。代表们、公职人员获取政治地位不需付出任何成本，得来容易，丢了也不可惜。选举
中没有政治收益的选民，反要付出代价，显然有失公道。
选举监督体制漏洞太多。按法律规定，我国县级以上选举“由同级人大常委会主持”，同
时监督权也归同级人大常委会执掌。自身主持选举，反过来又要承担监督自身的职责。正
是这种奇形怪状的体制，使选举弊病丛生。人大常委会的大员们在候选人提名程序中做足
幕后交易，选举前公开打招呼，选举中公开诱导选民、代表投票意向的丑行十分常见。
选举方式不当，方便了操纵选举的行为。中国的选举目前绝大多数是举行选举大会，临时
将许多人集中到一个临时地点。这种方式的弊端是显而易见的。一方面，人多眼杂，不利
于选民保密。另一方面，选举大会的召集人通过当场讲话和对候选人的先后排列，有所侧
重的介绍等等技俩，暗示、诱导、影响选民选择，导引选票大多定向流动。
对新闻严格控制，使新闻媒介成为执政党的工具，而不是选民的工具。选举期间，新闻一
般都受到严密控制，不仅不能发挥舆论监督功能，使社会公意无法表达，而且往往被用作
愚民的法宝。新闻机构及其负责人员采编人员受自身利益得失左右，往往与官员合伙遮盖
事实真相，欺骗选民。
综上所述，中国的选举虽然表面上看来与发达国家具有相似的基本构架，但实质内容上的
区别，等于是真人与稻草人。我们看似拥有选举，通过上述诸多环节上的偷偷减减，偷梁
换柱，使此选举已远非彼选举可言。人民看似享受了广泛的选举权利，实际上无论选举
权，还是被选举权，都被限制在一个极小的空间。在这种选举制度下，有幸而被选举出来
的，绝大多数都是新生权贵。我们有些习惯于妖魔化美国的学者，爱把美国的选举称作
1/4的选举，意思是说他们只有的1/4的人享有真正的选举。照此推理，完全有理由把中国
50年的选举称做的1%选举。因为，在中国真正有幸享受到选举制度好处的人，从未超过总
人口的1%。这几年来这个问题更加突出。
正是这个存在严重缺陷的选举制度，极大地削弱了民主的基础，正日益引起社会方方面面
的反感，特别是底层民众的强烈不满。从根本上改革选举制度已经势在必行。
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本文主要参考资料：
《外国政治制度理论与实践》，田为民，张桂琳编写，中国政法大学出版社1996年版。
《中外政党制度比较》，徐育苗主编，梁琴，钟德涛著，商务2000年出版。
《美国行政法》，曾繁正等编译，红旗出版社1998年10月版
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